Da qualche tempo non si fa che parlare di “trasparenza”… un po’ come all’epoca della L. 241/1990, che per la prima volta ha ridimensionato il concetto di segreto d’ufficio a favore del diritto d’accesso.
Con la differenza che all’epoca, l’oggetto dell’accesso – e quindi della trasparenza – erano i documenti; oggi, dopo 22 anni, si parla soprattutto di dati, e per di più “in formato aperto”.
Dal 2009 in poi, la “torta” della trasparenza ha iniziato ad aumentare i propri starti, tanto che si sono succedute diverse normative che – seppure in termini diversi – impongono alle pubbliche amministrazioni e alle società partecipate di pubblicare dati relativi a diverse materie; prima con la L. 150/2009, poi subito dopo, è stata pubblicata la delibera n. 105/2010 della CIVIT ( ) (Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche) che è intervenuta dettando regole stringenti sull’obbligo di pubblicazione di dati sui siti web delle Amministrazioni, poi completata dalla delibera 2/2012. ( )
Ma la vera novità si è presentata in sordina, perché inserita in un provvedimento che contiene svariate norme, riferite ad una molteplicità di oggetti: si tratta dell’art. 18 della L. 134/2012 (meglio conosciuto come “Decreto Sviluppo”); in sintesi, la norma prevede:
1. l’obbligo di sottoporre ad un particolare regime di pubblicità la concessione delle sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari alle imprese e l’attribuzione dei corrispettivi e dei compensi a persone, professionisti, imprese ed enti privati e comunque di vantaggi economici di qualunque genere di cui all’articolo 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241 ad enti pubblici e privati;
2. l’ulteriore obbligo di rendere disponibile sul sito internet di ogni ente pubblico, almeno i seguenti elementi:
a) il nome dell’impresa o altro soggetto beneficiario ed i suoi dati fiscali;
b) l’importo;
c) la norma o il titolo a base dell’attribuzione;
d) l’ufficio e il funzionario o dirigente responsabile del relativo procedimento amministrativo;
e) la modalità seguita per l’individuazione del beneficiario;
f) il link al progetto selezionato, al curriculum del soggetto incaricato, nonché al contratto e capitolato della prestazione, fornitura o servizio;
3. l’indicazione di riportare tali informazioni in un link ben visibile nella homepage del sito, nell’ambito dei dati della sezione «Trasparenza, valutazione e merito» di cui al citato decreto legislativo n. 150 del 2009, in modo che esse siano di facile consultazione e accessibili ai motori di ricerca ed in formato tabellare aperto, che ne consenta l’esportazione, il trattamento e il riuso ai sensi dell’articolo 24 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196.
4. la previsione che si tratti di un obbligo inderogabile ( );
5. la fissazione del termine del 1° gennaio 2013, come scadenza entro la quale la pubblicazione dei dati riportati sopra costituisce condizione legale di efficacia delle concessioni di vantaggi economici in argomento se di importo complessivo superiore a mille euro; l’inadempimento all’obbligo può determinare responsabilità amministrativa, patrimoniale e contabile, mentre il destinatario del beneficio può far rilevare anche la mancata, incompleta o ritardata pubblicazione allo scopo di ottenere il risarcimento del danno da ritardo del pagamento eventualmente connesso o di ogni ulteriore danno patrimoniale.( )
Già da un esame approfondito del testo della norma, si evince immediatamente che obiettivo del legislatore è la pubblicazione dei dati, e non la semplice pubblicazioni di documenti, che come tale non soddisfa l’obbligo previsto dalla legge; inoltre, i dati debbono essere in formato tabellare aperto (ES: un file .csv), che si può esportare e riutilizzare.
Anche l’oggetto della pubblicazione merita un’analisi, infatti si parla di:
- “concessione delle sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari alle imprese”,
- “corrispettivi e dei compensi a persone, professionisti, imprese ed enti privati”,
- e infine di “vantaggi economici di qualunque genere di cui all’articolo 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241 ad enti pubblici e privati” (in cui si fa riferimento alla concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati);
da cui si può dedurre che:
a) non è prevista la pubblicazione dei dati dei contributi ai privati, perché la voce “contributi” riguarda solo le imprese;
b) in secondo luogo, nell’elenco delle voci da pubblicare indicate al successivo comma 2, non c’è l’oggetto del provvedimento di assegnazione delle risorse: pertanto, è sufficiente indicare la voce idonea: contratto, incarico, contributo o sovvenzione, oltre al titolo giuridico del caso;
c) l’obbligo di pubblicazione dei dati parte sì dal 1 gennaio 2013, ma la norma recita anche che sono oggetto di pubblicazione anche i pagamenti che si riferiscono a impegni assunti dopo l’entrata in vigore della legge (26 giugno 2012): quindi riguarda tutti quegli impegni assunti dopo tale data, il cui pagamento viene effettuato dopo il 1 gennaio;
d) come ci si comporta per pagamenti inferiori a 1000 euro? È vero che la norma prevede che siano pubblicati solo pagamenti di importo superiore, ma è anche vero che il parametro di riferimento è l’anno solare. Quindi, se è vero che solo alla fine dell’anno posso avere un controllo sul totale degli importi assegnati ad un fornitore, posso decidere o di pubblicare tutti i pagamenti (al di là dell’importo), oppure pubblicare solo i pagamenti che superano questa cifra (sempre riferita ad un singolo soggetto).
A questo punto di pone anche un problema di sovrapposizione di questa normativa con quella relativa alla pubblicazione degli incarichi (art. 3, commi 54 e 18, legge 244/2007, art. 11 comma 8 lett. i) D. Lgs. 150/2009 e art. 53 D. Lgs. 165/2001), dato che il contenuto previsto nell’art. 18 appena esaminato si presenta pressocchè identico.
Sul medesimo argomento, interviene poi la L. cd. “Anticorruzione – L. 190/2012, che aggiunge – per ora – un ennesimo “strato” alla torta: infatti, all’art. 1 comma 15 e 16 prevede che:
“la pubblicazione, nei siti web istituzionali delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni relative ai procedimenti amministrativi, secondo criteri di facile accessibilità, completezza e semplicità di consultazione, nel rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d’ufficio e di protezione dei dati personali” e in particolare dei procedimenti riferiti a “concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati”.
Sempre sul tema degli incarichi, si inserisce anche il comma 42 dell’art. 1 della citata Legge Anticorruzione, disponendo che: “Le informazioni relative a consulenze e incarichi comunicate dalle amministrazioni al Dipartimento della funzione pubblica, nonché le informazioni pubblicate dalle stesse nelle proprie banche dati accessibili al pubblico per via telematica ai sensi del presente articolo, sono trasmesse e pubblicate in tabelle riassuntive rese liberamente scaricabili in un formato digitale standard aperto che consenta di analizzare e rielaborare, anche a fini statistici, i dati informatici.”
Ma la “ciliegina sulla torta” è senz’altro la normativa generale sui “dati aperti”, presente nel cd. Decreto Crescita 2.0, che all’art. 9 prevede che “I dati e i documenti che le amministrazioni titolari pubblicano, con qualsiasi modalità, senza l’espressa adozione di una licenza (…), si intendono rilasciati come dati di tipo aperto, intendendosi per tali “i dati che presentano le seguenti caratteristiche:
1) sono disponibili secondo i termini di una licenza che ne permetta l’utilizzo da parte di chiunque, anche per finalità commerciali;
2) sono accessibili attraverso le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, in formati aperti ai sensi della lettera a), sono adatti all’utilizzo automatico da parte di programmi per elaboratori e sono provvisti dei relativi metadati;
3) sono resi disponibili gratuitamente attraverso le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, oppure sono resi disponibili ai costi marginali sostenuti per la loro riproduzione e divulgazione. L’Agenzia per l’Italia digitale può stabilire, con propria deliberazione, i casi eccezionali, individuati secondo criteri oggettivi, trasparenti e verificabili, in cui essi sono resi disponibili a tariffe superiori ai costi marginali.”
A questo punto, è quanto mai evidente come la metafora della “torta a più strati” si adatti perfettamente all’argomento: tanto che – nell’ambito della stessa normativa Anticorruzione – è lo stesso legislatore che dà espressa delega al Governo per assumere un decreto legislativo per il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, in modo da mettere ordine ad un accumulo di norme, che si sovrappongono e si aggiungono le une alle altre, quasi sempre in ordine sparso.( )
Nell’attesa del Decreto sopra citato, e tenuto conto che dal 1 gennaio prossimo ogni Amministrazione dovrebbe iniziare a pubblicare i propri dati per poi dar luogo ai relativi pagamenti, si potrebbe anche pensare di “semplificare e razionalizzare” il tutto, utilizzando il medesimo tracciato di esportazione e facendo in modo che la pubblicazione dei dati prevista dall’art. 18 cit. comprenda sia i dati degli incarichi e sia i dati dell’Albo dei beneficiari, di cui agli artt. 1 e 2 del DPR 118/2000.
Questo perché il disposto dell’art. 1 comma 15 e 16 della L. 190, ultimo provvedimento in ordine temporale, ha comunque una dicitura più ampia e onnicomprensiva rispetto a quella dell’art. 18 L. 134/2012, comprendendo “l’ attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati”.
Non si dovrebbero porre problemi di privacy sui dati relativi ai contributi, in quanto – come già detto sopra – non occorre pubblicare l’oggetto specifico del pagamento, ma solo il titolo normativo in base a cui viene assegnato.
Da ultimo, l’attuazione della normativa richiede un adeguamento organizzativo importante, soprattutto per le organizzazioni di dimensioni medio grandi, in cui non è pensabile che i dati siano inseriti manualmente sul sito web; per cui occorre progettare un tracciato di esportazione dei dati dai propri database gestionali, che provveda a pubblicare periodicamente i dati sul sito, sia in formato tabellare (la normativa dice “resi di facile consultazione”), sia in formato aperto (ad esempio: .csv, xml).
